Fundamentos de partida para comprender la expropiación 

En fechas recientes fue aprobada una Ley que ha venido a integrarse al ordenamiento jurídico cubano como una de las más destacadas novedades legislativas del panorama nacional: la Ley de expropiación por razones de utilidad pública o interés social. Su aprobación supone un salto cualitativo y cuantitativo en la regulación de una institución clásica del Derecho Administrativo, que entre los referentes de su ordenación jurídica en Cuba no había gozado de una adecuada práctica. En esta dirección, un primer y muy mínimo análisis de la impronta de esta Ley pasa por la necesaria comprensión de las razones que conllevan a una disposición normativa de este tipo, así como sus fundamentos constitucionales.

¿Por qué de una Ley de expropiación?

La historia del Derecho y en concreto, la del Derecho Público recoge, entre los muchos hechos determinantes en su desarrollo, el pasaje ocurrido entre un molinero y Felipe I, Emperador Bávaro. Este último, en ocasión de transitar por sus predios, requirió de aquel la entrega incondicional del molino, so pena de su destrucción, dado su eminente carácter como monarca de aquel reino. El molinero, consciente de los amplios poderes del Emperador, se resistió a la entrega, defendiendo su derecho de propiedad, y ante las amenazas de destrucción del monarca quien le manifestó que podría realizar cualquier acto sin importan cuánto se resistiera su súbdito. Aun así, este último le recordó al Emperador que, en Berlín, había un grupo de jueces que ampararían su derecho a conservar y explotar el molino.

La historia en lo adelante es ampliamente conocida por los estudiosos del Derecho, el Emperador, una vez iniciada la ocupación y destrucción del molino se vio obligado por imperativo de la decisión de los jueces, a restituir al molinero en su propiedad y reparar los daños causados. Esta constituye, en los referentes de la fundación del Estado Moderno, una expresión de los límites con los cuales se ha enfrentado el ejercicio del poder público ante sus intervenciones del derecho de propiedad.

El derecho de propiedad, reconocido tempranamente en la Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, preámbulo de la Constitución de 1791, ha sido un determinante histórico en la dinámica que se establece entre el poder público y sus relaciones con las personas. Desde tiempos inmemoriales, dicho poder ha trasladado constantemente bienes del patrimonio de las personas naturales al ámbito de su dominio público, eso sí, siempre –o casi siempre – mediante técnicas que permitieron reparar o indemnizar a las personas por el daño que les supone la pérdida de un bien.

Por ende, la expropiación no es para nada, ni una institución novedosa para el Derecho Administrativo, ni mucho menos, una práctica caprichosa seguida por unos pocos países, en los marcos de modelo socialista. La expropiación, por el contrario, puede considerarse una institución universal, configurada como una de las técnicas más vigorosas con las que cuenta el Estado para trasladar un bien, del régimen de dominio de un propietario privado, al régimen de Derecho Público.

La expropiación resulta el ejercicio de una potestad legítima ejercida por el Estado, reconocida por diversos textos constitucional. Por medio de esta se transfiere determinado bien de un particular al patrimonio estatal. Pero también se produce otro movimiento a la inversa que implica que la Administración repare, en la medida justa, la afectación patrimonial que ocasiona despojar a una persona de un bien determinado. En tal sentido no se alude a un daño, pues no estamos en presencia de un ejercicio ilegal ni arbitrario.

Ambas notas distinguen a la expropiación de la denominada responsabilidad patrimonial de la Administración Pública, regulada a día de hoy en el artículo 98 del texto Constitucional. De igual modo, la brújula que guía el ejercicio de la potestad expropiatoria parte de motivos o razones fundadas encuadradas en los conceptos de utilidad pública y necesidad social, denominaciones que la Administración Pública llena de contenido en cada caso en concreto y que fijan la legitimación de su actuación.

Cuba, en sus antecedentes históricos cuenta con múltiples referentes, inacabados todos desde el punto de vista de la sistematización de una ley, cuyas expresiones más notables en el ciclo de vigencia de Constitución de 1976 a 2019, e incluso, en el anterior periodo de provisionalidad, deben asumirse con las carencias propias de la falta de una regulación jurídica concreta y general, que pautara tanto los aspectos propios de la expropiación como de los procedimientos para su exigencia y el proceso para su defensa ante los Tribunales.

En estas etapas, la expropiación en muchos casos estuvo ligada a otras instituciones que colindan en el ámbito del Derecho Público, algunas con un matiz más político como las nacionalizaciones, expresión de la soberanía del Estado sobre sus recursos, o de confiscaciones u otras medidas de similar naturaleza sancionadora, tanto en el ámbito penal como en el ámbito administrativo. En el plano de las relaciones de Derecho Civil, la falta de una ley que ordenara dicha actividad conllevó forzosamente a que la Administración Pública, con frecuencia se presentara ante los particulares como sujeto contratante de permutas o compraventas donde la voluntad de las partes se encontraba limitada por la realización del interés público.

Incluso, en las ocasiones en que los conflictos se generaban con motivo de la expropiación en el ámbito del Derecho Administrativo, la indeterminación de los sujetos con competencia para declarar la utilidad pública o la necesidad social y del procedimiento para la solicitud de la ocupación o las formas de reparación propias del precio expropiatorio justo, resultaron algunas de las limitantes que incidieron de forma negativa en que esta institución se desarrollara con todas las garantías debidas para los ciudadanos en sus relaciones con la Administración Pública.

Dicho esto, ha de comprenderse que esta no es una Ley que abre el camino a una vía expedita de expropiación, generando una avalancha de supuestos. Tampoco puede asumirse que el Estado haya estado impedido de realizar este tipo de prácticas por medio de otras instituciones mejor ordenadas o por esta con las lógicas limitaciones de su ordenación anterior. De tal forma, la primera gran conclusión que se puede extraer de la lectura de esta nueva disposición normativa, es que asegura la defensa efectiva de los derechos patrimoniales de las personas, de conjunto con la regulación constitucional y la Ley del proceso administrativo, ante los supuestos en que se genere la expropiación.

¿Cuál es el fundamento constitucional de la expropiación en Cuba?

Desde el sentido de la regulación de la normativa constitucional, un criterio de entrada sobre la regulación de la expropiación debe referirse a su ubicación como complemento y garantía del derecho de propiedad. En este nuevo texto constitucional aparece regulado de una forma más identificable que en la redacción de la Constitución anterior, en la cual era considerada la expropiación un principio de organización y funcionamiento del Estado.

La actual regulación del artículo 58, primer párrafo, reconoce que “Todas las personas tienen derecho al disfrute de los bienes de su propiedad. El Estado garantiza su uso, disfrute y libre disposición, de conformidad con lo establecido en la ley.” De tal forma, el hecho del reconocimiento del derecho de propiedad personal debe considerarse un primer fundamento constitucional de la configuración de la expropiación.

En concreto, la segunda oración de este artículo genera una primera barrera de indisponibilidad sobre la intervención en bienes de propiedad personal por parte del Estado, pues reconoce como deber jurídico del Estado el de garantizar su uso, disfrute y libre disposición, de conformidad con lo establecido en la ley. De tal modo, el Estado debe garantizar, por medio del régimen jurídico y de sus instituciones, que los particulares puedan ejercitar dichas prerrogativas de uso, disfrute y, sobre todo, de libre disposición, sin interferencias o perturbaciones; y en caso de existir alguna, debe amparar a los propietarios.

En esta última idea descansa el sostén de la expropiación, cuando en el segundo párrafo se regula que: la expropiación de bienes se autoriza únicamente atendiendo a razones de utilidad pública o interés social y con la debida indemnización. Una primera lectura de este apartado segundo conlleva a sostener al menos algunas interrogantes: ¿Quién autoriza? ¿A quién se autoriza? En ambos casos, si bien la respuesta ha sido hoy encontrada en el desarrollo de la Ley del Proceso Administrativo y concreta y más recientemente, en la Ley de expropiación por motivos de utilidad pública y necesidad social, estas respuestas no parecían tan claras con anterioridad a la promulgación de estas leyes.

Entre los académicos incluso, se podían advertir dos líneas de pensamiento fundamentales. Por un lado, algunos sostenían que dicha autorización, no podría recaer en otro órgano que no fuere en el máximo órgano del poder, o sea la Asamblea Nacional del Poder Popular. Pero esta interpretación, que incluso encuentra algunos referentes en otros contextos geográficos, ha sido criticada por la imposibilidad de reclamar por parte de las personas cuyos bienes fueren expropiados, sus pretensiones en contra del acto de declaración de utilidad pública, o de la valoración económica, por solo poner dos ejemplos.

Por el contrario, un segundo, y más amplio grupo, defendía que dicho reconocimiento de la potestad expropiatoria resultaba atribuido a la Administración Pública, aunque se generaba otra sospechada incertidumbre: ¿A cuál o cuáles órganos en concreto? En este sentido podrían entenderse legitimados desde el Consejo de Ministros hasta los Consejos de la Administración Municipal. A día de hoy, como se evidencia en la Ley, la determinación de un sistema de sujetos competentes para el ejercicio de la potestad expropiatoria resulta un atributo de su desarrollo legislativo.

De igual modo, el mismo párrafo segundo de la referida norma constitucional reconoce que las causas que generan dicha actuación deben estar sustentadas bajo los motivos de necesidad social o utilidad pública. Estos que resultan en el actuar de la Administración Pública conceptos con cierta indeterminación sobre su contenido, de igual modo encuentran en la ley un desarrollo taxativo del conjunto de acciones o supuestos en los que pueden encuadrarse ambos conceptos como factores de legitimación.

Una nota debe extraerse desde su lectura constitucional: No puede realizarse ninguna operación expropiatoria sino bajo la legitimación de haber declarado un bien como de interés público o necesidad social. La no configuración de la acción administrativa fuera de dichos márgenes resultaría contraria a derecho, pudiendo generar incluso, responsabilidad de la Administración Pública, conforme a lo establecido en el artículo 98 del texto constitucional.

Por último, el tercer párrafo del artículo 58 reconoce que: “La ley establece las bases para determinar su utilidad y necesidad, las garantías debidas, el procedimiento para la expropiación y la forma de indemnización”. Esta técnica del constituyente, de formular pautas para que legislador ordinario establezca un régimen legal concreto constituye el anclaje con el cual se articulan las dos normas fundamentales para el desarrollo de la expropiación: La Ley del Proceso Administrativo y la Ley de expropiación por razones de utilidad pública o interés social, aspectos que serán tratados en venideras reflexiones.

Esta mirada constitucional de la regulación de la expropiación, si se integra a otros artículos que fundamentan el régimen jurídico de la Administración Pública en Cuba como el 1º, 7, 8, 9, 78, 101, 92, 94, 98, entre otros, se realza la configuración constitucional de esta garantía patrimonial con la que cuentan los ciudadanos en sus relaciones con el Estado y en concreto, con la Administración Pública, ahora bajo una perspectiva reforzada en la protección del derecho de propiedad personal.

Tomado de Cubadebate