Primeras miradas a la Ley Expropiación por utilidad pública o interés social

• Fundamentos de partida para comprender la expropiación

El año 2022 dejó en el escenario jurídico cubano la impronta de una nueva Ley de la Expropiación por razones de utilidad pública o interés social. Su regulación supone la configuración normativa de una institución clave en la comprensión de las dinámicas entre el Estado y las personas, atributo del debido equilibrio entre el ejercicio de potestades por parte de la Administración Pública y la defensa de los derechos de los ciudadanos.

Las bases constitucionales valoradas en el trabajo anteriormente publicado sobre este tema, constituyen parte de un amplio sustento que habilita el marco jurídico de la actuación de la Administración Pública. En concreto, en el ámbito del ejercicio de la potestad expropiatoria, supone la determinación de reglas objetivas para la traslación de bienes del patrimonio privado de una persona al patrimonio público.

De tal forma, una valoración al ámbito de regulación de la Ley de Expropiación pasa por las necesarias miradas de los aspectos de su definición, los sujetos, la causa que la originan, así como la declaración de utilidad pública o interés social, aspectos en los cuales se sintetizan los primeros aportes relevantes de este cuerpo normativo.

Una primera mirada como presupuesto de partida debe ubicarse en su artículo 5, que pauta el contenido de la expropiación, definida como la “(…) la privación, por la autoridad competente, de la titularidad de un bien o derecho que no sea de propiedad socialista de todo el pueblo, únicamente atendiendo a razones de utilidad pública o interés social y con la debida indemnización”. Coherente con ello, se desarrollan normativamente en la Ley las grandes dimensiones que explicita este concepto:

1. las formas en que puede darse la privación,
2. los sujetos que pueden llevarla a cabo,
3. las causas que pueden generarla y
4. la indemnización.

¿Cómo puede el Estado ejercer esta potestad?

En el artículo 6 se establecen, bajo la denominación de operaciones expropiatorias, las formas por las cuales se puede llevar a cabo el ejercicio de esta potestad.

1. cuando el Estado transfiere a su patrimonio un bien,
2. cuando impone límites suficientes a las facultades inherentes al derecho de propiedad que afecten significativamente la disposición, uso, y disfrute del bien,
3. cuando se genere la mera destrucción del bien.

En consecuencia, existe una diversidad en el modo de realizar el acto expropiatorio, aunque vale comentar que la primera mencionada resulte la forma más frecuente.

¿Quiénes son los sujetos de la relación expropiatoria?

En cuanto a los sujetos, la Ley evita la arbitrariedad y el ejercicio de la potestad expropiatoria de una forma desmedida, asumiendo un sistema de controles, en el cual la decisión de la procedencia de la expropiación está en manos de juez administrativo (artículo 7). La Ley abre un camino, tanto en el ámbito del procedimiento ante la propia Administración, como luego mediante el acceso a la justicia administrativa para la tramitación de la expropiación.

Conforme a ello, la expropiación se dirige en contra del titular del bien o el derecho objeto de esta (artículo 8), o contra los titulares de derechos o intereses económicos directos sobre el bien expropiado, y contra los poseedores y ocupantes legítimos. (artículo 8.3).

En correspondencia, la gama de sujetos reconocidos para ejercer la potestad expropiatoria resulta amplia. La Ley reconoce la potestad al Consejo de Ministros o su Comité Ejecutivo, a los jefes de organismos de la Administración Central del Estado, al Gobernador provincial, al Consejo de la Administración Municipal y a los directores de las oficinas de las zonas especiales de desarrollo. (Artículo 10.1). Como complemento, se define la competencia exclusiva del Consejo de Ministros para el ejercicio de la potestad expropiatoria en el ámbito de la inversión extranjera.

Ahora bien, si estas cuestiones pueden señalarse como un aspecto de mejora notorio con respecto al régimen anterior, la sola consagración de los sujetos competentes no agota el fin con el cual el legislador ha configurado el ejercicio de dicha potestad. La Ley diseña un sistema de control sobre la declaración de utilidad pública o interés social, previo a la tramitación ante los tribunales. En ella, a excepción del Consejo de Ministros, los sujetos expropiantes deben contar con la debida autorización del órgano superior o de control en su ámbito de actuación. (artículos 11 y 12). Este mecanismo refuerza la idea del control directo en los órganos superiores.

Como tercer aspecto a resaltar en la configuración de los sujetos la Ley define los beneficiarios de las operaciones expropiatorias. En tal sentido, el artículo 13 establece que “el beneficiario de la expropiación es la entidad del Estado en sus diferentes niveles de organización territorial o la persona natural o jurídica a quien corresponde realizar la utilidad pública o el interés social determinante de la expropiación y en cuya virtud adquiere lo expropiado”.

De tal modo, se asegura que, la traslación de bienes por medio de las operaciones expropiatorias puedan estar dirigidas en primer lugar a órganos en concreto de la Administración Pública. De igual modo, pueden ser beneficiarios otros sujetos, que no resultan propiamente considerados como Administración Pública, pero la aportación de sus actuaciones a la satisfacción del interés público, o de la necesidad social así lo amerita.

En este punto debe hacerse referencia a la previsión sobre el control de los beneficiarios indirectos de las operaciones expropiatorias. En tal sentido, el artículo 14 refuerza el control previo sobre posibles desviaciones del destino de los bienes cuyo beneficiario no resulten los órganos de la Administración Pública.

Por otro lado, la Ley regula un mecanismo de control posterior al acto, como una garantía más amplia para los sujetos expropiados, consistente en la reversión expropiatoria. El artículo 59 regula la facultad de los sujetos expropiados de solicitar la reversión al mismo tribunal que dispuso la expropiación y pagar su justo precio en los casos en los cuales “(…) la autoridad correspondiente no destine el bien expropiado a los fines expresados en la declaración de utilidad pública o interés social dentro del plazo de hasta tres años, contados desde la fecha de la firmeza de la sentencia, o exista alguna parte sobrante de los bienes expropiados (…)”.

En esos términos, el diseño de la Ley asegura varios mecanismos de control previos que exigen la autorización de un órgano superior al órgano con la potestad expropiatoria, así como un procedimiento y proceso administrativo (control externo). En ambos casos se determinan obligaciones concretas sobre el uso definitivo del bien expropiado en los acuerdos o sentencias.

Como complemento, de forma posterior, la reversión expropiatoria resulta no solo una garantía patrimonial para los sujeto expropiados, sino un mecanismo de control para las administraciones públicas expropiantes y beneficiarios, a los fines de verificar la correspondencia, al transcurso del tiempo, del destino final del bien objeto del acto expropiatorio con el fin o causa argumentada.

¿Qué causas pueden motivar la expropiación?

Una de las grandes señas de identidad de la nueva regulación de la expropiación mediante esta Ley, resulta el hecho de haber dotado de contenido a los conceptos de utilidad pública o interés social, cuyo ámbito de reconocimiento ha sido general y abstracto de modo que pueda ajustarse a cada caso en concreto. Esta cuestión ha conllevado a cierta indeterminación de las causas en las cuales se constituye la expropiación en diversas legislaciones foráneas, dejando en manos de la Administración Pública un amplio poder discrecional para su determinación.

De tal forma, la nueva regulación asume como técnica la de establecer un catálogo de supuestos generales sobre los cuales puede iniciarse el ejercicio de la potestad expropiatoria. Ello dota de mayor seguridad jurídica a las personas, en tanto supone unos límites objetivos, por encima de los cuales, la Administración Pública no puede disponer las actuaciones expropiatorias. Esto resulta un cierre del sistema, más allá de que la propia norma reconozca una excepción, en la cual el Consejo de Ministros pueda valorar alguna nueva circunstancia en concreto.

En esa idea, las causas de determinación de la necesidad social y el interés público, están dirigidas en varios grupos de actividades (artículo 17):

• Una primera dimensión se encuentra articulada al desarrollo de actividades administrativas de forma general y en concreto a la prestación de servicios públicos.
• Una segunda dimensión de los causales expropiatorios se relación con una perspectiva patrimonial de los bienes del Estado, que van desde los recursos naturales hasta la articulación a las leyes recientemente aprobadas de protección de Recursos Naturales y de protección del patrimonio natural y cultural.
• En una tercera dimensión los supuestos que legitiman la actuación expropiatoria resultan de actividades relacionadas con el manejo territorial y urbanístico; hecho que se articula con la recién aprobada Ley de Ordenamiento Territorial y Urbanístico.

A nivel general, estas resultan las tres grandes líneas en las cuales se funda la legitimación de la Administración Pública para el ejercicio de la potestad expropiatoria. Aun así, existen algunas más concretas relacionadas con aspectos de seguridad u orden interior, en los cuales la expropiación resulta una técnica utilizada con carácter emergente para una afectación de bienes en circunstancias anormales que ameritan una actuación más expedita como catástrofes, situaciones pandémicas, excepcionales o que afecten la seguridad pública y el orden interior.

En otro nivel más concreto, la expropiación resulta una técnica de aplicación al ámbito de la actividad agropecuaria y el uso de la propiedad de la tierra, conforme a las normas que regulan el Derecho Agrario, en la cual incluso, de forma excepcional, puede ser utilizada como consecuencia del incumplimiento o la desviación de la función social o finalidad específica que la ley haya asignado a los bienes o derechos o desde una modalidad más general, en la ejecución de programas agropecuarios.

Por último, asociada a una aplicación muy concreta, la expropiación puede ser fundamentada para la intervención del Estado en la propiedad con motivo del “paso a dominio público o a titularidad exclusiva del Estado de la patente o certificado de registro de modelo de utilidad”. En esta idea, la ley se articula a los derechos de propiedad industrial cuya actividad resulta un sector de creciente relevancia en las dinámicas económicas y del desarrollo social que promueve la acción administrativa.

¿Qué establece esta Ley respecto a la indemnización?

Uno de sus grandes méritos resulta el establecimiento de un sistema de indemnización por las operaciones expropiatorias que la propia Ley habilita. Esta cuestión no contaba con adecuados referentes en la regulación anterior. Ello condujo a casos donde las permutas, o las compensaciones pecuniarias, no cubrían todo el espectro de posibles rublos indemnizatorios del denominado justiprecio expropiatorio.

Rompiendo con esta tendencia, la Ley reconoce que “la indemnización comprende el valor comercial del bien o derecho, según su destino cierto o posible, en uso económico normal, a la fecha de la declaración de utilidad pública o interés social, teniendo en cuenta todos los factores y circunstancias objetivas, existentes en esa fecha, que concurren en la situación económica y jurídica del bien o derecho.” (artículo 27.1) De tal forma, la Ley reconoce que el valor comercial resulta el más importante rublo indemnizatorio, para lo que se articulan algunas variables.

• La primera sería la de “uso económico normal”, que supone una valoración concreta de los posibles beneficios económicos que genera el bien por su valor de uso. De modo tal que no resulta lo mismo un bien destinado a vivienda particular que, si en este se desarrolla alguna actividad económica.
• La segunda variable se corresponde con el tiempo en la determinación de valor. En este sentido, la valoración ha de realizarse en el momento que corresponde la declaración de utilidad pública, aunque puede ser actualizada en el acto de ocupación definitiva, al término del procedimiento o proceso, según corresponda.
• En tercer lugar, la norma hace referencia a “factores y circunstancias objetivas” a ser tenidas en cuenta, abriendo un margen para que no solo sea considerado su valor per sé en el mercado, sino también su valor de uso. Esta expresión abre además la posibilidad de considerar otros rublos indemnizatorios que se integren a los mencionados.

En este sentido, el artículo 28 de la Ley reconoce otras afectaciones que puedan surgir como consecuencia directa e inmediata de la expropiación, por ejemplo, la disminución del valor de la parte no expropiada, si se tratare de una expropiación parcial. De igual modo, se comprenden los gastos de traslado, así como los perjuicios provocados por la interrupción temporal de la actividad comercial.

Ahora bien, tampoco resulta un sistema abierto e indefinido, la Ley regula los límites en cuanto a la valoración de la indemnización. De tal forma, no se toman en cuenta circunstancias personales como el valor sentimental o nostálgico, ni las ganancias hipotéticas. Tampoco puede entrarse a considerar el posible incremento en el valor del bien que pueda conferírsele por la obra o el servicio a ejecutarse, ni las posibles ganancias dejadas de percibir en este concepto. En el caso de las viviendas, la valoración que se realice por parte de la Administración Pública no puede ser inferior a los marcos referencias en los órdenes urbanísticos, registrales y tributarios.

Por otra parte, las reglas concretas de la indemnización para los supuestos de inversión extranjera encuentran un tratamiento en la Ley, en la cual se reconoce la labor pericial del Ministerio de Finanzas y Precios como representante del Estado cubano. En general, el régimen indemnizatorio en lo concerniente a las reglas técnicas de valoración está llamado articularse con los diversos mecanismos a día de hoy existentes para la tasación y valoración de bienes; así como de los posibles daños y perjuicios.

Visto de forma general, la Ley logra una articulación con las recientes leyes aprobadas por la Asamblea Nacional del Poder Popular, en el ámbito de regulación de relaciones patrimoniales, desarrollando las causas que pueden generar la intervención del Estado en sus respectivos regímenes de propiedad. Con este enfoque sistematizador, este cuerpo normativo asegura desde sus primeros elementos esenciales en torno a la configuración de la potestad expropiatoria, un mayor ámbito de seguridad jurídica para las personas y un control efectivo del Estado en sus actuaciones, sobre el cual pesa el enfoque indemnizatorio como garantía patrimonial.

Tomado de Cubadebate